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破坏生态环境资源犯罪问题研究

  内容摘要:为贯彻落实十八大强调的生态文明建设,四川省委、省政府对平武等58个重点生态功能区县分类考核,平武县委、县政府高度重视对丰富生态环境资源的保护,大力实施 “四大战略”,并将生态立县放在首位。我院立足服务大局,创新工作思路,结合检察职能,认真梳理危害生态环境资源违法犯罪中存在的问题,提出生态环境资源司法保护的建议,为保护好天蓝地绿水清的生态环境资源筑牢法纪责任,为平武绿水青山生态文明提供有力司法保障。

  关键词:危害生态环境资源违法犯罪 问题 对策 建议

  一、存在的问题

  (一)生态环境司法专门化程度不高

  生态环境司法专门化包括生态环境侦查专门化、检察专门化和审判专门化。平武县危害生态环境犯罪资源案件占全年刑事案件的10%左右,其要求具有一定的侦查、审判能力,目前办理危害生态资源犯罪案件中,不专业、不科学的司法配置不利于实现公正与效率的统一。

  1.生态环境侦查专门化程度不高。目前,平武县森林公安局、平武县公安局按照各自分工办理破坏生态环境资源案件。森林公安局主要负责办理涉林类案件、陆上野生动物等案件,平武县森林公安局民警25人,分散于县域各辖区,办案力量明显不足。同时,其所办案件中,退回补充侦查案件较多,不起诉或者撤销案件占近三年危害生态环境资源犯罪案件总量的10%左右。平武县公安局未设立专门部门,多是由当地派出所办理,办案质量不高,不能有效打击危害生态环境资源犯罪。例如,我院于2015年9月成功立案监督黄某在平通河裂鳆鱼类国家级水产种质资源保护区核心区内非法捕捞水产品案,平武县公安局于同年9月25日刑事立案侦查,2016年6月移送我院审查起诉,经历了两次退回补充侦查,办案期限长,浪费司法资源。

  2.生态环境检察专门化程度不高。我院于2015年6月18日成立生态资源检察局,负责专项查办生态资源环境保护领域内职务犯罪、并对破坏生态资源环境保护刑事案件实施立案监督等职能。但此项工作由侦监科负责,仍属于“两块牌子、一班人马”,由于侦监科主要将精力用于审查逮捕、市院绩效考核等工作,影响了生态资源检察工作的良好开展。

  3.生态环境审判专门化程度不高。平武县法院未成立专门的生态环境资源审判庭,难以应对日益增加且错综复杂的生态环境资源案件。与传统案件不同,生态环境案件的审理具有专业性(环境侵权因果关系鉴定和环境损害评估等均很专业)、交叉性或综合性(同一环境案件往往涉及民事、行政、刑事的二重或三重审判 )、公益性(涉及环境质量和生态功能等公共利益的保护)等典型特性。近几年,因危害状态资源犯罪被判处三年以下有期徒刑管制拘役的占刑事案件总量的60%左右。例如,滥伐林木案中,多数被判处缓刑,未充分发挥司法的导向功能,未能遏制滥伐林木犯罪高发态势。

  (二)生态修复理念不强,重打击轻治理

  2015年1月至2016年11月,平武县森林公安局共办理滥伐林木行政处罚案件77件,滥伐林木刑事案件15件。经询问办案人员,虽向行政相对人发出《责令补种树木通知书》,但该文书并未列明补种树木的期限、树种、存活率、复查日期等,同时,该部门也未对行政相对人的补种行为进行复查。因此,不能确定行政相对人是否补种相应树木。在滥伐林木刑事案件中,因相关司法解释未对“补植复绿”情况作出具体规定,法院在判决中除判处罚金刑、没收违法所得外,无法作出让被告人“补植复绿”的判决。

  (三)监管疏漏,执行法律法规不力

  目前,我国对林业、矿产等环境资源均由相应的法律法规作出具体规定,明确了相关行政机关以及自然人的权利和义务。因部分行政机关监督管理不力,导致行为人危害生态环境资源的违法犯罪情况出现。例如,李某某滥伐林木案中,何某某只向林业局提交了采伐蓄积为4.25立方米林木的申请,未提交林木采伐更新等书面材料。因林业部门工作人员未严格审核书面申请材料,未对李某某采伐行为及林木更新进行监督检查,导致其采伐林木蓄积达51立方米,滥伐林木数量达40多立方米。

  (四)“两法衔接”案件信息获取不顺畅

  2015年初,我院根据上级检察院工作安排,牵头与各行政机关建立了“两法衔接”信息共享平台。该信息共享平台运用一年多以来,存在诸多问题。例如,各行政机关重视程度不高,录入行政处罚案件不及时、不规范,截止目前,大多数行政机关仍未录入2015年发生的行政处罚案件。信息共享平台中存在的问题,未体现该平台便捷高效的信息沟通渠道这一优势,不利于行政机关与刑事司法机关形成打击违法犯罪的合力。

  (五)行政机关证据意识不强

  行政机关办理行政执法案件中,应严格按照相关法律法规收集固定证据,以便于形成证据链,严厉打击破坏生态环境资源违法犯罪。由于部分行政机关收集证据、保存证据中存在的不规范行为,导致很多客观证据无法弥补,影响了刑事诉讼程序的顺利进行。例如,平武县农业局办理的黄某某非法捕捞水产品案中,未对作案工具出具扣押清单,也未经行为人签字确认。在证据保管过程中,导致升压开关丢失,影响了证据的客观真实性。

  二、对策及建议

  (一)加强办理生态环境资源案件司法专业化

  1.整合现有司法资源。在办理危害生态环境资源案件的侦查、审查起诉、审判过程中,由具有生态环境知识的人员或者由成立专门的部门,集中办理生态环境资源案件,确保办案质量与司法效率有机统一。实行生态环境资源案件集中办理可以兼顾各类法律关系,改变环境案件因专业分类孤立式侦查、审判所导致的环境私益保护不全、环境公益保护不到、环境治理效果不足、环境司法保护不力等现实困境。

  2.探索“三合一”审判模式。“三合一”是法院对于涉及生态环境类型的案件,不再按照法庭的审判性质分发相应案件进行审理,而是将环境案件归入到新建制的环境法庭进行审理,从而对环境争议形成全方位、综合性的立体司法保护模式。例如,遇到民事和刑事的交叉案件,如果民刑无相互关系,不相互依赖,应实行刑民审判同时进行,但是,当交叉案件的民事纠纷需要参考刑事处理结果时,应当先审理刑事案件,并将刑事案件的结果应用到民事的审理中去。通过诉讼前置、环境专业化的审判方式,有利于公正有效地解决环境纠纷,达到环境保护的目的。

  3.建立生态环境专业人才库。环境诉讼案件专业性较强,涉及范围广泛,要求办案人员对环境专业的各方面知识都要全面掌握。建立专业人才库,是提高办理生态环境资源案件质量一个行之效的途径。明确专业人才的选任条件,针对生态环境不同专业建立信息档案。在办理生态环境资源案件过程中,依据自身专业知识,从技术角度进行判断,出具专业意见,方便此类案件的侦查、起诉、审判。例如,近几年,平武县森林公安局在办理非法猎捕杀害运输珍贵濒危野生动物案中,邀请植物学专业人才出具专家意见的行为明显不符合法律规定。平武县成立动物学专业人才库,有利于对珍贵濒危野生动物的准确认定。

  4.建立生态环境损害评估机制。制定相关法律和技术规范,保障生态环境损害评估能够依法进行。成立生态环境损害评估机构,该机构可隶属于某国家机关,也可设立独立于行政机关的第三方机构,该机构的评估结果可以作为行政执法和司法裁判的证据。第三方机构进行评估生态损害,所得结果经过专家论证和司法确认,方可作为责任人补偿的依据。利用遥感技术等进行实时环境监测,定期编制环境监测报告并予以公布,该报告可作为生态损害评估机构评估的依据。

  (二)创新生态司法修复,构建生态环境保护联动机制

  在办理生态环境资源案件中,行政机关、司法机关依据自身职责和法律规定,督促监管行为人将其破坏的生态环境资源恢复至侵害前的自然生态状态,打破行为人在传统民事行政刑事案件中“只破坏不治理”的现状。

  1.建立生态环境司法保护公益金制度。随着环境案件逐年增多,通过司法程序获得的环境公共利益修复费用或者生态补偿金如何规制成为环境司法保护机制必须面对的问题之一。环境司法保护公益金制度旨在通过规范资金用途,达到保障生态环境修复的作用。可以通过政府行政部门、检察院、法院联合举行听证,广泛听取公众和当地环保社会组织的建议,评选出最能代表环境公共利益的独立的第三方组织,由其成为环境司法保护公益金的使用主体。通过招投标的方式将公益金用于生态环境的修复工作,并由参与听证的各方推选出代表组成监管小组进行监督。因此,建立第三方运营方法更能体现保护环境公益的目的,也能使生态环境修复达到更理想的目的。

  2.推动环境强制责任保险制度的发展。环境强制责任保险是指强制投保人及排污企业,对可能发生的污染事故进行投保,由保险公司对第三人人身财产损害或者环境污染进行赔偿。环境强制责任保险有助于提高企业环境风险管控力度,污染企业主动及时地采取有效措施减少损害的发生,既保护了受害人的利益,也保护了企业自身的利益。污染企业因损害后果影响广泛、受害人数众多需要面对巨额的赔偿费用,环境强制责任险则借助保险“大数法则”的基本原理,强制企业投保,通过保险机制的运作,分散污染企业承担巨额赔偿费用的压力,使被保险人通过保险公司对污染损失进行及时全面的赔付。

  3.合理适用诉前禁令。行政机关办理生态环境资源案件,查处破坏生态环境资源违法行为,需经立案、处罚告知、听证、处罚、复议、诉讼等程序,等所有程序走完,违法行为通常加重,环境损害非同一般,难以恢复。司法的提前介入,可有效防治损害扩大。一方面向行为人下达禁令,责令行为人停止侵害;另一方面委托相关机关界定已被损失的范围和面积,最大程度减少生态环境的继续损害,有效避免 “边诉讼边破坏”现象。

  4.实行生态环境资源案件回访制度。生态环境资源案件回访制度是指原案件承办人和有关人员负责的,在行政机关、司法机关对行政、民事、刑事等各类案件作出决定、生效裁判后,对其社会效果进行调查访问的一项工作制度。要求案件承办人必须到环境纠纷发生的现场回访,查看行为人履行情况,并对接下来的工作进行指导和监督。一旦发现被告不履行或不完全履行,就启动或者申请强制执行程序,切实保证判决执行得到彻底落实。例如,对犯盗伐、滥伐林木罪的刑事案件被告人,除判处徒刑和罚金以外,还负有附带性义务,在案发地补种树苗,修复受损的环境资源。而对于判决后当事人未履行义务或产生新的纠纷等问题时,也可以采用调解的方式,以监督责任人对污染的治理、整改措施以及生态恢复的落实。

  (三)完善“两法衔接”工作

  1.加强行政案件信息录入工作。在设立信息平台后,案件的信息包括线上信息和线下信息。线上信息通过信息平台能够及时的共享电子信息;线下信息是由于各机关对信息录入的不完整、遗漏或者故意不录入导致的,由检察机关、监察部门、法制部门定期或者不定期对各行政机关录入行政案件进行监督检查,并及时通报各行政机关录入行政执法案件的情况,纳入年终目标考核。

  2.加强办理生态环境资源案件执法联动。创建联动执法联席会议体系、联动执法联络员机制、信息通报机制、案件移送机制、重大案件会商和联合督办机制、等机制,确保行政机关、公安、检察院、法院环境执法衔接配合机制正常运转,每6个月至少举行一次联席会议。在出现重大危害生态环境资源案件等特殊情形时,行政机关、公安机关、检察院、法院要协同合作,阻止证据毁灭。行政机关主要负责展开取样、检测,提交检测资料,按照法律展开调查取证, 提升案子的查办效率。同时,及时向公安机关通报环境保护工作的有关政策,提供涉及危害环境违法犯罪活动的信息、情报、动向及涉案违法犯罪嫌疑人的基本情况,协助公安机关对涉及危害环境违法犯罪行为的调查取证。公安机关配合行政机关开展各项执法检查管理工作,及时查处暴力抗拒环保执法人员依法执行公务案件和涉及危害环境违法犯罪活动。对案情重大、复杂、社会影响大的案件,实行挂牌督办。检察院、法院负责从刑事证据的角度,引导行政机关调查取证,为刑事诉讼程序打下坚实的基础。

  3.完善“两法衔接”监督体系。在推进“两法”衔接工作中,强化提前介入权,在查办“两法衔接”案件时,可以派员介入,使检察监督权前移。强化案件查阅和调查权,在提前介入和平台监控过程中,检察机关可依法查阅案卷和调查。强化检察建议权,当发现行政执法单位存在违法等情形时,应当提出检察建议,要求接受机关在规定时间内说明原因或予以纠正。反渎职部门牵头,对有案移送、降格处罚等行为进行调查,查出执法办案人员的违法渎职行为。

  (四)创新生态环境知识宣传教育

  推进生态文化、生态道德教育进校园、进课堂,通过有针对性的教育引导,让中小学生从小就构筑起保护环境的法治意识。积极与县法院探索巡回审判、绿色法庭工作制度,邀请村两委工作人员、部分村民代表等群众旁听在案发地开庭审理的刑事民事案件,通过现场说法的方式,教育好当地群众保护好自然生态环境。建议设立生态文化教育基地。在雪宝顶、王朗两个国家级自然保护区设立生态文化教育基地,教育广大干部群众树立良好的生态环境保护意识。

  参考文献

  〔1〕《环境司法主流化的两大法宝:环境司法专门化和环境资源权利化》,杨朝霞,中国政法大学学报2016年第1期;

  〔2〕《云南省环境司法保障对策研究》,戚琳,昆明理工大学,2015年;

  〔3〕《论我国现有环境司法保护的发展及完善》,方瑜,南京工业大学,2015年;

  〔4〕《论我国环境司法专门化》,李晓琛,河北经贸大学,2015年;

  〔5〕《生态环境与生态司法保护初探》,张弘,理论与当代,2013年第251期;

  〔6〕《我国生态环境行政执法和刑事司法衔接机制研究》,张霞,南京工业大学,2015年;

  〔7〕《中国矿产资源开发生态补偿制度研究》,朱燕,王有强,安徽农业大学学报,2016年第25卷第4期。

 

  作者:平武县人民检察院 杜红

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责任编辑:郭晴天
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