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“SSEE”精细化:督查督办管理模式新探——基于简阳法院督查督办管理实践

  【摘要】管理之要,重在落实;落实之法,贵在督查。督查督办就是对工作进展状况进行督促检查,督促承办单位根据交办标准稳抓贯彻的一种有效工作方法。督查督办是改进工作作风,提高办事效率,确保政令畅通的重要手段,也是保证决策落到实处的有效举措。针对法院政务管理而言,如何创新方式改进和加强督查督办工作,实现全过程监管,提升执行落实效率,成为当下法院司法政务工作的一个重要课题。近年来,简阳市人民法院不断探索督查督办机制的改革创新,形成了一些经验做法,同时也发现督查督办工作中一些亟待破解的难题,鉴于此,本文就近三年简阳市人民法院督查督办数据进行调查研究,并在深入剖析具体成因的基础上,有针对性地提出了相关破解思路和解决对策,以助益督查督办工作取得更好实效。

  【关键词】督查  督办  落实 
 
  一、实践做法:简阳法院督查督办基本运行情况

  (一)督办范围
   
  督查督办的范围来源比较宽泛,凡是涉及特定完成主体、明确完成时限等需要落实推进的工作都应该属于督查督办范围。当前,该院督查督办事项根据办理内容轻重、办结难易程度等分为重点交督办事项和常规交督办事项,范围主要包括上级部门要求贯彻落实和办理的各类事项;本院党组会、院长办公会、审委会等议定要求落实的事项;领导批示交办事项和其他院级层面重点工作事项。

  1、上级部门交办事项

  上级部门交办事项在该院督查督办工作中层级最为重要,主要为上级党委(党组)会议议定事项、上级主要领导批示交办事项和上级目标督查办公室交办的其他事项。涉及内容主要包括重要会议文件精神贯彻落实、涉法涉诉信访、依法治市三大类工作。由于来源的广泛性和内容的重要性,该类别交办事项多与目标考核结果挂钩,因此实践中该类别交办事项大多为重点交督办范畴。

  2、重大会议议定事项

  重大会议议定事项在该院督查督办工作中内容最为全面,主要为党组会、院长办公会、审委会、院务会等重大例会议定事项。主要交办内容来源于党组会纪要、院长办公会纪要和审委会纪要,根据纪要中明确的完成时间和办理标准进行交办。由于内容较多,分类较细,涉及重点交督办事项、常规交督办事项等多个交办层级。

  3、院领导批交办事项
   
  院领导批示交办事项在该院督查督办工作中次数最为频繁,主要为该院主要领导和授权的院领导就某个特定工作和特定部门作出的口头或书面批示。主要交办内容来源于网上办公办案系统、涉密文件流转呈批表、部门请示汇报材料等书面批示内容和领导在调研、座谈、走访等不特定场合提出的口头交办内容。该类交办任务大多比较具体,重点讲求办结时效,多数根据实际情况选择简易高效的方式进行办结反馈和确认。

  4、目标考核内容事项

  目标考核内容事项在该院督查督办工作中指向最为明确,即按一定的指标或评价标准来衡量完成既定目标和执行工作标准的情况。主要包括上级下达的各层级目标考核任务、本院年初下达的目标考核项目、绩效考核项目中的各类考核事项。该类交办任务大多为涉及跨部门较多、办理时间较长的“持续性事项”,督办结果将为目标考核和责任评价提供正确导向依据。

  5、群众来信来访事项

  群众来信来访事项在该院督查督办工作中来源最为广泛,主要包括群众通过诉服收转中心、12368平台、网上留言、举报箱、信函寄送等多种方式反映的各类信访诉求及信访举报事项。由初信初访环节进行前端梳理,将久拖无果、久访不息和具有舆情隐患的案件列入督办范围,进行集中督办和答复。由于该类交办任务的特殊性,交督办重点主要为办结时效性和群众满意度。

  6、代表委员建议提案

  代表委员建议提案在该院督查督办工作中程序最为严格,主要包括代表委员在两会期间对法院工作所提出的建议和提案。将该类别纳入交督办范围,重点是解决以往办理建议提案落实性不强的问题。该类交办任务涉及人民法院工作的各个方面,应严格落实办前沟通,办中对接,办后反馈的工作要求,由“答复型”向“落实型”转变,确保各部门严格按程序办结。

  (二)运行流程

  1、立项交办

  督查督办部门根据该院实际拟定督查督办事项,明确交办要求,包括承办单位、转办时间、办理要求、办结时间、反馈形式等,按照难易主次对交办事项进行分类,并提出拟办意见,报请主要领导审定后拟制交办通知单。对已有明确批示和议定意见的交办事项,可直接按照批示和议定内容转承办部门承办。

  2、跟踪催办

  督查通知发出后,督查督办人员要定期与承办部门联系,坚持限期办理事项及时催,长期办理事项定期催,及时掌握办理情况,对执行不力的采取电话催办和发出催办单等方式实现全流程跟踪催办。对规定办结期限的,承办部门必须按期办结;未规定期限的,应定期反馈办理进展;确因客观原因无法办结的,应主动向督查督办部门反馈办理进度,必要时提请变更交办要求。

  3、反馈确认

  承办部门办结后应及时向督查督办部门反馈办理结果,并提交相关佐证材料,由督查督办部门负责对交办反馈进行初审。督查督办人员要严格把好督办质量关口,对不符合确认标准的事项应退回重办、补办。重要督办事项原则应由院长审签确认,常规督办事项由分管院领导审签确认。督查督办部门要不定期抽查办理结果。

  4、结果运用

  督查督办部门对办结佐证材料组织评议后,要对每项交办工作完成情况进行效果评价,并定期提交党组会审议,单月由党组副书记就当月全院交督办工作完成情况进行汇报,双月由各分管院领导就自身分管领域交督办工作完成情况进行汇报。督查督办部门每月下发督查督办通报,将当月交督办结果进行明确,按季度向目标考核领导小组反馈通报结果。

图一:重点交督办工作流程示意图

 

图二:常规交督办工作流程示意图
5

  二、实证调研:基于简阳法院近三年督查督办数据

  课题组对该院近三年交督办数据进行量化统计,包括交督办类别、交督办来源、工作完成情况、承办部门情况等项目,并通过比较、辨识和分析,从中掌握该院督查督办工作开展状况及存在问题,具体分析如下:

表一:简阳法院近三年交督办类别和办理情况统计

                年度
项目

2016

2017

2018(半年)

重点交督办工作

0

21

26

常规交督办工作

142

122

86

立项交办总数

142

143

112

反馈办结数量

126

134

112

确认办结数量

126

131

106

未办结数量

16

12

6

单独部门承办

132

139

108

多部门承办

10

4

4

限期完成

120

133

108

长期完成

24

10

4

督查督办通报

1

3

6

考核结果应用

0

0

12

 

  从上述列表数据可以看出,该院近三年总体交办数量呈上升趋势,未办结数量呈下降趋势。通过数据分析发现如下问题:(1)立项分类把握不准确。该院2016年未对交督办事项进行分类,一律按常规交督办事项办理,不仅未能突出重点,更降低了督办效率,影响了督办效果。从2017年开始,虽然作了一定区分,但未建立明确的分类标准,导致督查督办人员在立项分类时缺乏参考依据,降低了督查督办工作的严肃性;(2)办结标准不明确。办结标准模糊导致部分承办部门在办理过程中以低标准要求自己,存在繁衍应付的情况,最终表现为反馈办结数量与确认办结数量不一致,反馈结果无法真实反映实际办理效果。(3)结果运用不充分。该院2016年和2017年督查督办通报未定期发布,督办结果也未运用于考核,督办通报和结果应用两张皮,导致督查督办效果发挥不佳。

表二:简阳法院近三年督查督办交办来源统计

                年度
交办来源

2016

2017

2018(半年)

党组会交办

104

74

41

院长办公会交办

30

33

21

审委会交办

0

22

18

领导批示交办

4

4

14

上级交办事项

0

0

4

目标考核内容事项交办

0

1

12

群众来信来访交办

0

6

2

代表委员建议提案交办

2

0

4

其他交办事项

2

3

0

 

  从上述列表数据可以看出,该院近三年交办来源逐步趋于多元化。通过数据分析发现以下问题:(1)交督办来源仍较为集中。由于审委会纳入院级督办较晚,近三年交办来源均主要集中于党组会、院长办公会,且三会交办的总占比超过百分之六十,督办来源的不合理构架,限制了督办效能的发挥。(2)交督办来源界定模糊。例如群众来信来访交办和领导批示交办,存在一定重叠,在2016年度该项数据中,甚至无法对批示的具体情形进行准确界定。(3)交督办来源涵盖不全。例如现有领导批示交办事项均来源于领导书面批示,口头交办事项及其他工作安排未纳入交督办范围,交督办事项的遗漏,降低了督查督办效果。

表三:简阳法院近三年交督办事项承办部门统计

年度

承办数前三位的庭室

2016

政治处

办公室

研究室

2017

办公室

政治处

审管办

2018

政治处

审管办

办公室

 

  从上述列表数据可以看出,因为工作性质、交办内容等因素,使得交督办任务较为集中于综合部门。通过统计分析发现以下问题:(1)交督办任务不均衡,承办工作量参差不齐,客观上影响了考核结果科学运用。(2)督查督办辐射面较窄,缺乏对审判态势和审执任务完成的督促跟进,导致业务部门的督办参与度和督查互动性相对较低,不利于督查督办工作的全面开展。

  三、成因分析:督查督办工作效能发挥的制约因素

  根据对上述数据的统计分析,直接或间接影响督查督办工作效能发挥的具体要素有:交办来源、层级分类、承办主体、完成标准、阶段反馈、领导把关、结果确认、督查通报、考核逗硬等,如果将以上要素按照“程序逻辑”以最小单位精简化,我们可以将其概括为交办“标准”(Standard)、办理“进度”(Schedule)、办结“效果”(Effect)、考核“评价”(eva luate),具体为标准要素、进度要素、效果要素、评价要素。实践中,制约这些要素的行为或现象存在诸多表现形式。

  (一)标准要素

  一是所交办的任务标准问题。交办标准模糊,缺乏可操作性、可执行性,承办部门不透明、工作任务不量化、完成标准不可视、完成效果不具体,这些都将直接或间接的影响之后的跟踪督办效能。美国沃尔玛超市规定员工在微笑时必须露出八颗牙齿,且不说露出八颗牙齿是否美观,但不得不承认,这就是一条可以被量化的督办标准。实践中,由于交办标准不明而引发的督办不能,其占比已经超过无法达成督办效果事项总数的百分之八十。二是层级分类不统一的问题。在立项交办过程中,不能有效区分重点督办事项和常规督办事项,造成眉毛胡子一把抓的现象时有发生。不仅耗费了督办资源,也让真正需要体现特殊督办的一些重点工作被当做一般事项对待。

  (二)进度要素

  一是过程督办的管理缺失问题。在明确完成时限的基础上,缺乏对过程节点的有效管控,未能按照时间倒排实现节点督办。没有过程的完成事项就像数学试卷上只有答案,既无法看到答案得出的运算过程,也无法知晓答题者的真实解题思路。不管是限期办结还是长期办理都需要督办管理部门在办理过程上加大节点管控,从而才能实现督办目标的均衡推进。二是催办手段的强制力不足问题。催办函本来是一把针对进度推进缓慢的有效利剑,但实践中较真逗硬不够,缺乏和目标考核加减分项的动态挂钩,使得本该以严肃警告身份出现的催办函往往成为绵软无力的“温馨提示”。

  (三)效果要素

  一是报结反馈和效果确认不同向问题。实践中因未建立各环节办结审核标准,承办部门在办理过程中低标准报结现象较为普遍。督查督办管理部门由于在交办环节未对完成效果进行明确,承办部门只需满足交办的基本形式要件即可,最终反馈结果就无法真实反映实际办理效果。二是效果确认的方式方法问题。跟踪问效重在对完成效果的跟踪确认。实践中管理部门更多通过反馈材料的质量来进行判断,现场抽查、电话核实、评价收集等机制还未建立。使得承办部门临期报结、材料不落实等新问题逐渐衍生。

  (四)评价要素

  一是目标考核结果转化问题。由于督查督办事项在层级、种类、承办主体、工作性质、难易程度等方面的多元化,使得其在目标考核的结果运用上尤为慎重。由于考虑到考核打击面的问题,往往会平衡督查督办工作的考核权重,使督查督办的通报结果只能被打折运用。二是考核评价科学性问题。承办源于交办,由于各部门承办数量极不均衡,而督查督办部门如果只简单凭结果考核,那么就会形成了一种“承办越多、扣分越多”的错误评价导向。

  四、破解思路:引入精细化管理必要性和可行性探究

  (一)精细化管理理念的引入

  精细化是一种意识、是一种理念,是一种专注的态度,是一种精益求精的工作文化。“精细化管理”是一种管理理念和管理技术,是通过规则的系统化和细化,运用程序化、标准化、数据化和信息化手段,组织管理各单元精确、高效、协同和持续运行。精细化管理是管理者用来调整产品、服务和运营过程的技术方法,它以专业化为前提、技术化为保证、数据化为标准、信息化为手段,以获得更高效率、更高效益和更强竞争力为目的,是工作项目化落实的基本前提。

  精细化管理集中体现如下几个内在要求:

  1.“精”是精细化管理成效的体现。“精”就是抓大放小,正中要害,善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,善于抓住运行管理中的关键节点;“精”是向管理工作要成效,追究的是优质高效的运行效果。“精”是促进管理者不断改革创新的前提和基础。

  2.“细”是精细化管理基础的核心。“细”就是管理标准具体量化、考核、督促和执行。管理工作要能围绕整体工作与要求,做到有计划、有方案、有举措、有标准。注意从繁杂的事务性工作中找寻规律,变被动为主动,紧紧把握工作主动权,增强工作的预见性。使标准、要求和结果看得见摸得着,就是“细”的真正体现。

  3.“实”是精细化管理落地落实的关键。“实”是体现管理工作的最根本要求。在工作中坚持理论联系实际,科学制定管理措施,具体问题具体分析,注重细节管理和调查分析,注重管理效果并及时总结,防止工作务虚化、理想化、切实增强工作实效性,就是“实”的根本要求。

  (二)引入精细化管理的必要性

  为顺应改革创新的要求,充分发挥督查督办效能,探索更加有效的督查督办管理方法变得越来越重要。在督查督办工作中引入精细化管理具有十分重要意义。

  1.引入精细化管理,是保障督查督办效能发挥的必然要求。督查督办管理方式要实现改革创新,就必须由经验式督办管理向科学化督办管理转变,从交督办随意化向交督办规范化转变,客观上就要求督查督办管理部门真正从之前的粗放式督办时期迈入精细化督办时期。

  2.实施精细化管理,是实现交办、办理、办结、考核全流程跟踪督促的有效手段。要确保各项工作项项有落实,件件有回音,就要求督查督办管理部门要在标准、进度、效果、评价上均实现精细管理,减少弹性、增强刚性。以精细化管理倒逼项目化落实。

  3.强化精细化管理,是增强承办部门执行力的客观保障。精细化是一种工作方式,是一种工作态度,更是一种秩序规则。实施精细化管理,可以改变承办部门慵懒散浮拖等低效率不良作风,可以显著提升承办部门的执行力,从而更好保障各项决策得到强有力的贯彻执行。

  (三)引入精细化管理的可行性

  1.三会交办事项的标准可视为精细化管理奠定了基础。随着党组会、院长办公会、审委会等重大会议的逐步规范,会议纪要的质量大为提升,议定交办事项的指向性和可操作性越来越强,交办完成标准也变得清晰可视。由于三会议定交办占比较重,因此三会的规范化改革也在一定程度上为督查督办的精细化管理提供了良好的外部基础。

  2.信息技术的成熟为实施精细化管理提供了有力支撑。通达海系统中督查督办板块的功能虽然还有待进一步修正完善。但已经为督查督办管理带来了新的技术选择。将信息化手段引入督查督办管理,使得交办的标准、进度、效果、评价等更为透明可视、更为规范全面。随着手机APP、移动办公等平台的功能探索,使得打造线上线下多维度督办,实现更加便捷有效的规范化管理成为可能。

  五、对策建议:探索建立督查督办工作领域内“SSEE”精细化管理模式

  将精细化管理理念引入督查督办工作,关键在于如何有效地对影响和制约督查督办效能发挥的四大要素即交办“标准”(Standard)、办理“进度”(Schedule)、办结“效果”(Effect)、考核“评价”(eva luate)进行合理精细量化和有效动态跟踪,从而形成多类别全流程、多层级全覆盖的标准量化管理体系。因此,课题组根据简阳法院近三年督查督办工作管理实践做法,探索提出了督查督办的新型管理模式——“SSEE精细化管理模式”,并通过探索SSEE精细化管理模式的整体部署和具体举措,初步形成和丰富了该管理模式,探索建立健全了这套相对完善的精细化管理机制。

  (一)交办“标准”(Standard)的精细化管理及其介入路径

  立项交办是督查督办的一个重要前置节点,是督查督办管理部门对交办内容进行梳理收集后提出的具体交办立项建议。按照督查督办分类管理的要求,督查督办管理部门应按照轻重缓急和难易程度进行分类定级。前文曾引用过美国沃尔玛超市的八颗牙微笑标准,同理,如果在交办标准上出现不透明、不可视就会使得办结确认标准变得模糊,最终影响效果评价的科学性。这就要求在交办标准上严格实行精细化管理。

  1.按照标准透明和责任可视要求进行精细化交办。

  工作标准可视一直是管理者追求的一种最佳管理状态。星巴克咖啡的管理之道一直被业内推崇,经营初期为保持店内厕所洁净,在每个厕所内都建立了一套详细的工作事项清单,清单上详细罗列了洁具、面盆、镜子、地板、卷纸等品目,并要求清洁工每两小时按清单进行巡检,这样一来即使地板上出现积水或者镜面发现污垢,那么在两个小时内就会被清理干净。督查督办工作的精细化交办就是要让承办人明晰知晓工作完成具体内容,使工作完成标准精细可视。同时,按照牵头领导管总和承办部门管办的层级责任制,确定不同层级主体的承办责任是交办环节的一项重要任务,特别在承办事项涉及多个部门时,承办主次责任不明,极易发生推诿扯皮现象,耽误办理时限。责任可视就是在交办初期就明确其阶段目标、完成效果和未完成或完成效果不佳的责任后果。

  2.按照动态化督办和常态化督查进行精细化分层交办。

  将限期完成的动态化督办同长期完成的常态化督查进行精细化分层管理,区分办结时限和反馈时限,处理好办结反馈和阶段反馈的关系。始终注重过程与结果的统筹兼顾,对于需要较长办理时间的“持续性事项”,在办结时限前可设置多个阶段性反馈时限,便于督查督办管理部门有效跟踪事项办理进程。同时,督办考核的重点也从过去“按时反馈率”转为现在的“按时办结率”。

1
图二:动态督办和常态督办流程示意图

  3.按照难易程度和重要程度进行精细化分级交办。

  对立项交办的督办事项进行精细化分级,避免从交办环节就面面俱到,眉毛胡子一把抓。根据交办事项的重要程度,可将交办事项划分为五类,分别设置不同的考核权重。对交办事项进行精细化分级管理,借助管理部门指挥棒的导向作用,帮助承办部门在繁杂的承办过程中分清轻重缓急,提高工作的针对性、有效性和科学性。

三级分类

重要性系数

院级层面重点工作

5.0

重点工作督办事项

4.0

常规工作督办事项

3.0

条线工作督办事项

2.0

一般性交督办事项

1.0

图二:督办事项五级分类及系数权重

  (二)办理“进度”(Schedule)的精细化管理

  办理进度是阶段督办和节点管控的重要过程。由于督查督办工作涉及面广,因此在进度管理中不能事无巨细,必须有目的、有重点、有针对性,围绕事关全局的中心工作、重点工作来定位和谋划,处理好办理过程中“督”与“办”的关系问题,把握好督办重点,抓大事、督要事,

  要严格把关过程进度督办的管理范围,做到有所为,有所不为。对于不通过“督”就能“办”的日常事项,不宜纳入“进度”督办管理,而应尽可能的给予承办部门独立办理空间,杜绝过程管控上出现累赘环节;对于跨部门的重点工作及推进有难度的事项,应通过“进度”督办来加大推进力度,提高执行力。

  (三)办结“效果”(Effect)的精细化管理

  办理效果是对办理反馈结果进行办结确认的必要考量。由于实践中未建立起办结环节的效果审核机制,部分承办部门在办理过程中就自然会打折完成,敷衍应付,召集研究、收集意见等流于形式,使办理效果变得看不见摸不着。督办实践中,常常出现以材料代替落实、答非所问、局部落实、承诺庚即办理等诸多“假办结”情况,使得办理效果受到极大影响。因此如果督查督办管理部门忽略了督办反馈环节的精细化,就容易导致办结反馈信息和办理落实情况参差不齐,办理结果难以达到决策部署要求。

  办结效果的精细化要求督查督办部门严格设置办结审核标准,按要求审核承办部门提供的有关办结佐证材料,如承办部门制定的相关方案、办法及下发的文件,或已按要求提交会议审议的相关纪要等,并在审核过程中准确判断佐证材料真实性和合理性,严守督办质量关。

  (四)考核“评价”(eva luate)的精细化管理

  考核评价的精细化是确保考核正确导向的重要基石。在考量承办部门逾期办结时,充分考虑科学性和合理性,设立交督办事项加权逾期值,避免在考核“评价”中出现“承办越多、扣分越多”的错误导向。在督查督办结果运用时,为控制督办扣分打击面,体现奖勤罚懒、奖优罚劣考核原则。建议综合测算“督办事项加权逾期值”,对排名前三位的部门进行扣分;同时引入“逾期率”调节项,修正部门简单加总扣分数,增强结果运用科学性的同时,也保护了承办交办任务较多部门的工作积极性。

  具体测算公式:
  督办事项加权逾期值=∑(A1类部门逾期数×重要性系数+A2类部门逾期数×重要性系数+…)×同期督办逾期率

  督办逾期率=部门受督事项逾期数÷部门同期受督事项总数×100%

  备注:A1类、A2类指部门逾期数中重要性系数相同的逾期事项。

  六、效果展望:“SSEE”精细化管理路径下模式蓝图

  精细化管理使督查工作在标准、进度、效果、评价上实现全流程精细覆盖,使督查思路始终与党组决策同频共振,与重点任务合拍呼应,更好地发挥了督查工作作为辅助领导决策的“参谋部”、反映工作进展的“晴雨表”,促进工作落实的“助推器”作用。

  (一)承办责任规范化

  督查督办在各项决策部署执行之前即明确了责任主体,可有效解决责任不清、任务不明、碎片化落实、工作对接真空和承办主体间推诿扯皮的现象。通过细化责任清单,明确承办责任,明晰交办要求,与目标考核挂钩等督办措施,真正实现工作权责利相统一。

  (二)决策参考数据化

  决策部署和督查督办紧密相连,相辅相成,督查督办中对各类数据的精细化分析运用能够使督查督办部门及时掌握工作情况,紧跟工作进度,查摆问题,分析原因,有针对性的解决工作安排多、落实少的问题,充分发挥以文辅政的功能,为领导科学决策提供数据支持。

  (三)办结过程可视化
   
  督查督办部门从下发督办通知起,通过对办理过程的精细化管理实现全过程跟踪督查,时时了解办理动态和进展情况,实现办结全过程留痕,有效防止承办部门以材料代替落实的虚假办结现象。

  (四)结果运用透明化

  督查督办部门通过定期向党组汇报督查督办工作办理情况,按期发布督查督办通报,实现督办结果透明化,为目标考核、评先选优、晋职晋级等重大决策提供了基础依据。同时,在运行过程中通过科学量化部门承担任务量和平均值测算,综合分析数量、质量、效率、效果,促使督办结果更为公平合理。
  
  【结语】通过“SSEE”精细化督查督办模式,可以有效兼顾过程与结果,从交办、办理、办结到考核做到全节点跟踪,从而更好发挥督查督办管理部门参谋助手职能,使领导层级更为及时、准确、具体地掌握工作进展情况,并针对存在问题与不足提出新的要求和意见,有效地解决工作安排多、落实少,安排与落实两张皮现象,大大提高工作效率和工作质量。


(扎西根嘎 高凌)

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