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浅谈诉前保全制度实施中存在的问题和建议
  诉前财产保全是指人民法院根据利害关系人的申请,于起诉前所采取的财产保全措施,其目的是为了确保法院生效判决能够顺利执行。诉前财产保全作为我国民事诉讼的一项重要内容,对解决“执行难”、维护当事人合法权益、树立司法权威发挥了积极的作用。近年来,由于经济纠纷不断增多,当事人诉讼风险意识增强,而保全费用相对较低,造成财产保全案件数量增加。鉴于此,现以江安法院为例,就诉前保全程序实施中存在的问题和对策作如下探讨。

  一、制度实施现状

  (一)案件逐年递增

  2017年,江安法院共受理诉前保全案件22件,2018年共受理50件,增幅达127%。

  (二)保全方式多样

  以前财产保全的方式主要集中于冻结银行存款,但近几年,财产保全的类型增多,包括查封房产、车辆的所有权转移手续和货物、办公用品等物品查封方式。

  (三)分流处理,集中办理

  江安法院将诉前、诉讼、执行保全分流至不同庭室,其中诉前保全由立案庭负责审查、办理;审理过程中的诉讼保全由各承办法官自行审查,不再单独立案;生效之前的保全直接由执行庭办理,所有保全文书再统一移至执行庭进行实施,实行“审执分离”。

  二、制度实施中存在的问题

  (一)适用条件模糊,必要性审查流于形式

  我国《民事诉讼法》第一百条、一百零一条规定财产保全的条件为“人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因,使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件”、“利害关系人因情况紧急,不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的”,该规定过于笼统,没有具体化的细致规定。在司法实践中,很多申请人提出财产保全的目的是以财产保全作为谈判的砝码给对方增加压力便于双方进行谈判,而只要申请人提供了相应的担保,法院一般都会受理。

  (二)担保财产和保全财产的价值衡量标准不确定

  申请人可以提供物的担保、现金担保、信用担保等多种形式,但对于法院如何审查、担保人资格是否适合、是否需要法定的登记机关介入等问题没有详细规定。由于评估鉴定程序复杂且时间较长,与财产保全强调快速、高效的特点相悖。

  (三)诉前财产保全与诉讼、执行程序衔接不畅

  申请人是否在法定期限内起诉难以把握,特别是申请人向其他有管辖权的法院而非采取诉前财产保全的法院起诉的情况下,法官对申请人是否起诉情况更无从得知。如申请人并未在法定期限内起诉,法官迟延解除财产保全,便会损害到被申请人的权益。

  (四)续行程序缺失,解除担保财产控制的法律存在空白

  对财产保全措施的期限及保全续行程序法律并没有作明确规定,实践中,一般参照适用《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十九条的相关规定进行办理。但是,实践中,相关部门配合法院实行强制措施后,如无法院生效文书,相关部门不会自行解除相应强制措施,而如无当事人申请,法院也不会主动处置,如此,对担保财产的延迟处理会损害申请人、第三人的合法权益。

  (五)救济程序欠缺,被申请人保障不足

  由于财产保全裁定多数是根据申请人提出的申请作出的,审查中往往缺少对利害关系人意见的了解,故增加了出现错误的可能性。因此,《民事诉讼法》第一百零八条规定:“当事人对保全或者先予执行的裁定不服的,可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第一百一十条规定:“对当事人不服财产保全裁定提出的复议申请,人民法院应及时审查。裁定正确的,通知驳回当事人的申请,裁定不当的,作出新的裁定,变更或撤销原裁定。”但法律没有明确受理复议申请的部门和复议答复的期限,同时,对于法院驳回复议申请的裁定,当事人和利害关系人不能对该裁定提起上诉,因此,复议制度缺少规范。另外,由于很多生效裁定文书难以被申请人,导致复议制度形同虚设。

  (六)因申请人无法提供明确财产线索而限制了诉前保全的应用

  《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第一条规定“申请书应当载明下列事项:……(四)明确的被保全财产信息或者具体的被保全财产线索;……”,因基层法院很大一部分皆是小金额的简易案件,申请人的文化程度不高,故无法有效地收集被申请人的财产线索,但又是迫切需要财产权益兑现的群体。该条规定大大限制了此类案件适用保全程序。

  三、规范保全制度的建议

  (一)统一实施标准,规范申请条件

  对于申请人提出保全申请的形式,法律并没有明确规定,但由于申请人提出申请时涉及的内容较多,且申请人的申请书是法院实施保全措施的依据,因此应当要求申请人提供书面形式的保全申请书。《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》第一条对申请书中应当载明的事项作了明确规定,可以严格照此办理。

  (二)规范续行程序,保障权责明确

  财产保全裁定应当及时送达双方当事人。采取财产保全措施后,承办人应当立即将采取财产保全的情况通知被申请人,同时应当以询问笔录等书面形式向申请人告知保全措施的有效期限及届满日期。对于保全期限届满但案件尚未审结或已经审结尚未进入执行程序的案件,申请人应于保全期限届满前十五日内以书面形式提出续保申请,逾期未提出的,保全期限届满后保全措施自动解除。当事人在期限内提出续保申请的,承办人应及时办理相关续保手续。

  (三)增加担保形式,提高保全比例

  不能提供等额的财产担保是诉前保全的消极因素,很大一部分当事人因此放弃诉前保全,保全效果不能实现。对于提出诉前财产保全的申请人,允许其提供物的担保或现金担保,第三人可以提供信用担保、物的担保或现金担保,商业银行、保险公司等金融机构的分支机构申请财产保全的,可以接受其上级机构出具的保函。

  (四)完善救济程序,统一审查形式

  法律规定当事人对保全裁定不服的,可申请复议一次,但如果复议程序由同一法官或法庭作出,则难以发挥复议程序的作用。如果复议的期限不明确,则复议程序也会形同虚设,难以实现对申请人权益的维护。规范复议程序,制定相关规定,将有利于该保全制度的作用发挥。

  (五)加大诉前保全制度宣传力度

  诉前保全是案件进入法院后保障申请人权益的第一条捷径。基层法院案件标的较小,当事人文化素质偏低,如何引导他们更有效实现合法权益是工作重点。江安法院创立“立案四告知”制度,将诉前保全提示制度纳入必告知事项,并由专人详细解释保全的适用条件、程序等问题,更好地引导当事人使用保全手段维护自身合法权益。(江安县人民法院 许锦科)
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责任编辑:詹球胜
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