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岷江流域砂石资源违法开采现象应引起重视

  2018年3月,青神县检察院依法审查公安机关提请批准逮捕唐某涉嫌非法开采矿产资源一案,因该案的关键性证据,即违法开采的方量和金额难以确定,决定以证据不足不予批捕。此案暴露出行政执法和刑事取证工作存在不足之处,为彻查原因,青神县院启动行政公益诉讼前置程序调查和两法衔接工作机制,对2015年以来青神县岷江流域违法开采砂石资源行政处罚案件进行了清查,发现岷江流域砂石资源开采存在以下4个方面问题。

  一、违法开采屡禁不止,国家资源隐形流失严重

  2015年以来,青神县共行政查处岷江流域违法开采砂石资源案件16件,其中无证开采10件,越界开采5件,超量开采1件。执法现场查获违法开采砂石资源总价值高达数百万元,因违法主体采挖手段隐蔽,转移、售卖砂石及时,尚有大量违法开采数量无法查证,国家资源隐形流失严重。

  二、采挖堆放混乱无序,生态环境危害不可估量

  开采业主未按照法律法规要求设置堆场,岷江河道内及两岸堤防堆场遍布,约有10余处,大多未取得合法资质。河道外堆场长期未清理和复耕,造成土地资源破坏。河道内采挖、堆放混乱无序,长此以往,将危害河道航行、防洪安全,影响鱼类繁衍环境。

  三、监管执法多头分立,行政权力配置急需改革

  砂石资源管理牵涉砂石资源管理办公室、国土局、水务局、环保局、河道航道管理处等部门,但执法分散,未形成监管合力。执法管辖权条块分离、互不相关,河道内外区域分属水务局和国土局管辖,砂石开采和堆放等行为属于不同部门许可,而砂石违法开采行为具有迅速性、连贯性、隐蔽性等特点,多头、分散执法难以有效应对,造成许多违法主体未受到应有处罚。在执法权属的配置上,存在责权分离现象。砂石资源管理办公室负责日常监督管理,但却没有法定行政执法权和处罚权,在日常工作中发现的线索需移送有执法权的部门处理。国土、水务、环保等具有执法权的部门却成为日常监管的第二责任方。如此,导致执法效率低下,执法效果差强人意。

  四、刑事打击难度较大,取证困难导致降格处理

  违法开采行为具有迅速性、连贯性、隐蔽性等特点,在河道内无证船采的违法业主,往往选择在夜间人迹罕至的河段内开采,通过现有监管方式难以有效发觉。违法业主对非法所获砂石的转移和处置十分迅速,即便发觉有违法开采行为,也只能以现场查获的砂石方量计算违法所得,难以全面计算违法开采方量。河道内采砂的痕迹不易发现,因河水冲刷作用,证据会很快灭失,取证困难。现有监管手段单一、滞后,主要监管方式仅有日常河道巡视和突击检查,无法应对违法采挖现状。侦查机关一般在违法行为发生后才介入,错过取得关键性证据的最佳时间。综上,导致全县对于违法开采砂石行为的治理呈现行政处罚多,刑事打击少的特点,一些违法主体因证据不足,往往降格处理。

  对此,检察机关建议:

  (一)重拳出击整治,提高违法成本。要充分调动各部门力量,开展集中专项整治,重点打击查处在禁采期、禁采区内的无证开采行为。对于屡教不改、反复违法的个体要坚决重处,树立反面典型,起到威慑、警示作用。对故意销毁证据、转移赃物、抗拒执法等逃避处罚行为要及时动用司法力量处置,不枉不纵,绝不姑息。要提高行政处罚金额,降低刑事打击门槛,提高违法采砂成本,从思想根源深处震慑违法个体侥幸心理,形成打击违法采砂的高压态势。

  (二)强化“两法衔接”,形成打击合力。充分运用行政执法和刑事司法衔接工作机制,形成部门联动、齐抓共管工作格局。要成立统一高效的信息指挥中心,动态汇总、处理、分流线索信息,及时指挥执法力量到岗到位,提升执法效率。要充分发挥行政执法部门与刑事司法部门各自职能优势,加强会商讨论、联合执法、案情研判、证据分析,提高执法取证质效,防止关键证据灭失。要强化对执法行为监督,通过行政执法和刑事司法衔接信息共享平台实时、动态监督行政执法、处罚行为,及时发现和查处砂石资源执法管理过程中的不作为、乱作为现象,促进依法行政、公正执法。

  (三)完善监管机制,改革权属配置。要打破权力划分藩篱,消除部门利益纠纷,改革已不能应对目前违法采砂乱象的权属配置。要做到权力和职责相统一,把日常监管和执法处理权限相合并,减少执法环节,消除执法过程的“中梗阻”。要统一执法标准和执法力量,完善执法机制。建议专门成立砂石资源管理执法大队,对整个岷江流域和所有采砂环节统一监管,改变多头执法现象,避免部门相互推诿。要规范砂石资源的运输、买卖过程,阻断违法采砂的运输、买卖渠道。建议建立砂石资源市场准入制度,对砂石的运输、买卖等环节实行备案登记制度,加强对砂石资源的保护。

  (四)加强技术应用,提高取证质效。加强高新技术的推广应用,提高砂石监管执法信息化水平。建议使用无人机、卫星遥感等技术实现对流域面源的全方位监管,及时发现无证开采;对采砂船舶安装定位追踪仪器,杜绝越界开采;运用大数据分析系统,对砂石运输、买卖数量进行实时测算,防范超量开采。通过技术手段对岷江流域砂石开采过程实现全方位、无死角监管,同时能有效减少针对违法开采行为的执法取证阻力,提高取证质效。

  (五)突出公益诉讼,保护生态资源。要充分发挥公益诉讼在保护生态环境资源的积极作用,运用公益救济法律手段妥善解决岷江流域违法采砂造成的生态环境损害和国家资源流失问题。全面开展行政公益诉讼工作,督促行政机关履行砂石资源和环境保护职责,通过检察建议堵住制度漏洞,促进依法行政,法治政府建设;全面开展民事公益诉讼工作,充分发挥其对生态环境资源保护行政执法的助强补缺作用,努力使违法采砂造成的生态环境损害得到补救修复;开展刑事附带民事公益诉讼工作,既有力打击砂石资源领域刑事犯罪,又有效维护生态环境,保护砂石资源;开展支持起诉工作,支持砂石资源管理行政机关和有关公益组织提起环境民事公益诉讼,建立和推行生态环境损害赔偿制度。加强生态环境资源民事行政案件的诉讼监督,保障司法公正,维护国家利益和公共利益。

 

作者:青神县人民检察院 曾敬

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