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司法行政在眉山新型城镇化中的法律服务问题研究

  内容提要:2015年,眉山市被列为第二批国家新型城镇化综合试点地区。司法行政在眉山新型城镇化中起着举足轻重的法律服务作用。本文围绕近三年眉山司法行政在新型城镇化中的法律服务从三个方面进行了论证。全文就司法行政在新型城镇化法律服务中的实践与成效进行了概括;就司法行政在新型城镇化法律服务中的困难及挑战进行了分析;就司法行政如何进一步推进新型城镇化法律服务进行了探索,提出了对策建议。

  关键词:  眉  山   司法行政   新型城镇化   法律服务

  眉山市司法行政系统现有市司法局1个,区县司法局6个,基层司法所131个,在职干部职工344人。现有普法宣传办公室7个,职能单位部门56个。现有人民调解指导中心7个,各级各类人民调解委员会1978个。现有社区矫正、安置帮教机构各7个,社区矫正安置帮教工作人员305人。现有律师、公证、鉴定、法律援助、基层法律服务机构共计96家,执业人员、从业人员共计1673个。眉山市司法局紧紧围绕司法行政在新型城镇化中的法律服务问题,深入全市6个区县和相关单位、部门、企业进行了调研,全面总结了近三年来司法行政在新型城镇化法律服务中的实践与成效,找准了困难及挑战,提出了对策和建议,为眉山新型城镇化法律服务提供了相应的决策依据。

  一、司法行政在眉山新型城镇化法律服务中的实践与成效

  (一)在新型城镇化中普及法律知识

  着力履行新型城镇化普法宣传牵头抓总职责,建立“谁执法谁普法”普法责任制。利用“依法治市·法在身边”集中宣传活动载体宣传新型城镇化涉及的法律法规,发放宣传资料120余万份、法治文化用品45万余件,开展法治讲座570余场次,全市新型城镇化所需的法律知识得以全面普及。特别是在全市污染防治“三大战役”中,大力宣传了环境保护法等法律法规15部,开展了“以案释法”活动230余场,中央、省环保督察反馈问题整改成效明显,主要污染物指标大幅下降,河流水质明显改善,城市空气质量创5年来最好水平。眉山市委被评为全国“六五”普法先进单位,眉山市被评为全省“六五”普法先进城市。

  (二)在新型城镇化中调解矛盾纠纷

  进一步加强新型城镇化人民调解组织建设,全市形成了新型城镇化人民调解组织网络“横向到底、纵向到边”的全覆盖。在全市各乡镇(街道)全部成立第三方调解中心,围绕新型城镇化中产生的矛盾纠纷,加大调解调处力度。集中力量调解生产安全领域发生的矛盾纠纷,全市生产安全事故起数、死亡人数分别下降24.8%、12.5%。协助党委政府扎实开展“两项治理、六大行动”,矛盾纠纷多元化解工作体系不断完善,全市调解矛盾纠纷42521件,调处成功41754件,调解成功率98.19%,筑牢了第一道防线,保持了社会大局和谐稳定,眉山市进京到省上访总量继续保持全省末位。

  (三)在新型城镇化中管好特殊人群

  结合新型城镇化的治理需求,全力管好社区服刑人员、刑满释放人员两类特殊人群。建成眉山市社区矫正指挥中心,通过集中宣教、电子定位、常态化点验、请销假管理等方式把好“监管关”。积极帮助社区服刑人员解决问题和困难,新型城镇化中社区服刑人员重新犯罪率控制在0.2%以内。深入开展安置帮教活动,刑满释放人员安置率和帮教率全部达到100%。加强司法行政机关与监狱、看守所等联系对接,坚持“必接必送”和部门协调,刑满释放人员重新犯罪率控制在2%以内。圆满完成社区矫正安置帮教改革试点工作,最大限度地消除了新型城镇化的治安隐患,眉山市再次获评全国社会治安综合治理优秀市。

  (四)在新型城镇化中着力保驾护航

  选派律师担任党委政府、单位企业新型城镇化法律顾问1276家,全市各乡镇(街道)、村(社区)全面实施法律顾问制度。律师协助分类处置“散乱污”企业、所有煤矿全部关停、落后钢铁产能全部退出、小水电开发全面禁止等工作。全市律师代理案件16169件,解答法律咨询37117人次,开展法律培训300余场,提供重大法律风险防控建议18条。公证机构办理公证事项58700件,鉴定机构办理提速案件3505件。法律援助机构完成法律援助事项54149人次,为农民工返乡创业提供法律援助540件次。法律服务为眉山新型城镇化建设把握好了法律航向,在省政府新型城镇化考核中,眉山已位列第一方阵。

  二、司法行政在眉山新型城镇化法律服务中的困难及挑战

  (一)新型城镇化的法律义务履行难度加大

  新型城镇化建设涉及群众许多切身利益,部分群众只注重维权意识、自主意识的增强,只注重法律权利、个人权利的享有,忽视乃至刻意回避法律义务、个人义务的履行。全市城镇化率仍低于全国全省平均水平,城镇化发展任重道远,这对广大市民在新型城镇化中履行法律义务提出了新的更高要求。

  (二)新型城镇化的民间纠纷防范难度加大

  新型城镇化建设中一大批项目的集中开工建设,伴随而来的土地征用、环境保护、社会保险等方面的民间矛盾纠纷日益增多,加上市内区域发展不平衡,差距增大,资源环境约束日益趋紧,雾霾、小流域污染等环境问题仍然突出,激化了新型城镇化民间矛盾纠纷,加大了化解难度。

  (三)新型城镇化的两类人群管控难度加大

  新型城镇化需要加大社会治理,更需要加大对社区服刑人员和刑满释放人员两类特殊人群的治理,但目前司法行政机关面临监管合法性缺位、手段强制性缺乏等现实问题,社区矫正、安置帮教工作人员处于“权力有限,责任无限”的尴尬境地,管控难度大幅度增加。

  (四)新型城镇化的法律需求满足难度加大

  新型城镇化的实施和推进,需要制定和出台许多新政策、新措施,必然会导致经济社会发展格局的调整,从而使社会各界对法律需求的量越来越大。教育、体育、医疗等优质公共法律服务仍然有短板,城市人气不足、商业不旺、配套不全等问题亟待解决,这对如何满足新型城镇化的法律需求提出了挑战。

  三、司法行政在眉山新型城镇化法律服务中的对策和建议

  (一)专注“三个定力”,奠定新型城镇化法律服务基础

  一是专注经济发展定力。指派优秀律师担任党委政府法律顾问,在市委治眉兴眉“135”总体布局、党的建设“三大工程”、富民强市“九大行动”等经济社会发展的中心工作中,提供建设性的法律意见和法律建议。要求律师围绕市委新型城镇化工作会议确定的目标任务,积极做好全力引进一批优质重大项目、全力争取中央、省上在眉山布局一批重大项目、全力推进26个省重点项目和157个市重点项目的法律服务工作。努力做好加快城市总规修编、推进中心城区绿地、足球、蓝球场以及“城市家具”等专项规划,完成历史文化名城保护规划中的法律服务工作。组织律师开展“外来企业大走访”活动,深入企业为其提供免费法律培训、法律体检,提高服务实效性。成立由市司法局党委书记、局长任组长的全市司法行政系统服务新型城镇化领导小组,针对继续实施城镇基础设施千亿大会战、加快海绵城市、智慧城市、公交都市建设中的突出矛盾纠纷,提供专业法律服务。

  二是专注平安建设定力。认真落实市司法局与市信访局共同出台的《律师参与信访信息收集暂行办法》,安排律师每周进驻市、区县群众工作中心值班。要求律师积极协助党委政府妥善处理新型城镇化信访问题、热点难点问题,为涉法涉诉群众提供法律咨询和调解服务,对违法上访行为依法进行劝导,着力解决群众“信访不信法”等错误观念,引导信访案件走入依法依规的正常渠道。组织律师、公证、基层法律服务工作者主动介入市、区县新型城镇化重大突发事件处置,确保实施“宜居县城建设行动”、深化“百镇建设行动”、加强城市管理提高精细化智能化水平、户籍人口城镇化率提高1.4个百分点等工作的有序开展。在新型城镇化中把好社区矫正各个关口,严格实施分类走访、定期点验、腕表定位、日常报告等工作制度。充分发挥以市政府投入为主的过渡性安置帮教基地的作用,解决好刑满释放人员回归社会后的安置帮教问题,确保不脱管、不漏管。

  三是专注民生事业定力。组织律师开展“法律服务进万家”活动,协助建立农村土地增值收益全部用于脱贫攻坚和乡村振兴的政策,支持市属国有企业参与乡村振兴规划建设,为群众解决就医、就学、就业等民生问题。指导公证机构深入农村水电气路讯等基础设施建设现场,保障在巩固提升农村安全饮水、新(改)建“四好农村路”400公里、改善农村住房条件、完成土坯房改造8447户等工作中做好公证服务。开展司法鉴定服务新型城镇化专项活动,深化鉴定提速、鉴定上门、鉴定援助等公益性司法鉴定法律服务,兑现司法鉴定服务群众公开承诺。指导村(社区)法律顾问发挥自身优势,推进农村“厕所革命”、确保新(改)建卫生厕所119个、开展农村垃圾分类百村示范行动、确保无害化处理率80%以上。深化“一小时法律援助服务圈”建设,扩大受援范围,做优法律援助,每年服务新型城镇化受援群众20950人次,完成法律援助事项18250人次。

  (二)开展“三类活动”,营造新型城镇化法律服务环境

  一是开展规划宣传活动。组织司法行政系统干部职工和法律服务工作者全面贯彻全国、省、市“七五”普法规划,主动将司法行政工作纳入新型城镇化的大局中来定位、来谋划、来推动,当好新型城镇化的排头兵。组织 “依法治市·法在身边”巡回宣讲团,通过“依法治市宣传教育月”“9月学校法治宣传周”“12.4”国家宪法日等集中活动宣传“七五”普法规划。面向领导干部、执法人员等“关键少数”和基层群众等“关键大多数”,落实“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”责任。要求法律服务工作者利用法律服务业务开展的便利条件,引导全市实施“教体医卫腾飞行动”,加快北外附属东坡外国语学校、川大眉山校区、四川药科职业学院、华西第二医院眉山市妇女儿童医院、尤文图斯足球学院培训中心建设在法治轨道上运行。大力开展不同形式的法治实践和研究活动,充分发挥法治宣传研究会在新型城镇化中的作用,助力全市2020年 “法治大格局”的形成。

  二是开展“法律七进”活动。全面落实眉山市“法律七进”三年行动纲要,不断完善市级领导分别牵头、相关部门各司其职的“法律七进”工作机制,围绕每一进“进什么、怎么进、谁来进”做文章,实实在在抓出成效。开展法律进机关,确保各级领导干部树立新型城镇化法律服务意识,协助实施千亿交通大会战,加快推进“8轨16路2机场1航道”建设,力争完成投资160亿元。开展法律进学校,确保大、中、小学师生充分认识新型城镇化中培育法治信仰的重要意义。开展法律进寺庙,确保教职人员在新型城镇化中学法制度建立健全,教职人员持戒守法。开展法律进乡村、进社区,确保乡村、社区新型城镇化法治宣传和法律服务机制完善,助力实施全域安全引水工程,建成投运市三水厂。开展法律进企业、进单位,确保企事业单位和经营管理人员新型城镇化学法用法制度建立健全,完善新一代信息网络基础设施,推进“一中心、三平台、多系统”建设。

  三是开展法治文化活动。各级法律服务机构配合宣传部门、文化部门选择与新型城镇化密切相联的法治事件,设计并推出形式多样、内容丰富的法治文化活动,让广大人民群众受到生动形象、潜移默化的法治熏陶。各级文化馆站、专业文化团体的法律顾问积极参与法治文化作品创作,推出一批贴近基层、贴近群众、贴近实践的具有眉山新型城镇化特色的法治文化精品,以丰富生动的法治文化吸引人、感染人、说服人。各级报社、广播电台的法律顾问发挥报纸、广播、电视等大众传媒的独特优势,提高新型城镇化在法治刊物、节目、栏目的知晓率。各级政府法律顾问协助抓好新型城镇化法治文化公园、法治文化长廊、法治文化广场、法治文化景区以及政府网站建设。各级基层法律顾问深入农村,指导村民办好农民夜校,培育文明乡风、良好家风、纯朴民风,争创一批全国、省级历史文化名镇、名村和传统村落,形成全社会普遍关注新型城镇化法治文化建设的良好环境。

  (三)凝聚“三大团队”,拓宽新型城镇化法律服务路径

  一是凝聚网格管理团队。遵循“德才并重”的选人机制,从村(社区)两委、党员干部、大学毕业生中挑选优秀人才充实到网格管理团队。实行培训+实践+经验交流相结合方式,培养一批“政治思想坚定、业务水平过硬、处置事件高效”的团队成员。建立由网格、村(社区)、乡镇(街道)、县(区)组成的“四级联动” 新型城镇化法律服务网格化管理体系,形成法律服务分块管理、网格到人、责任到位的工作方式。坚持以成败论英雄、以业绩论高低,鲜明拿事实说话、拿结果说话的正确导向,营造新型城镇化网格法律服务工作落后就说不起话、抬不起头、站不住脚的浓厚氛围。建立网格法律服务例会制度,针对与新型城镇化相联的民生事项服务、社情民意收集、矛盾纠纷调处、社会治安防控、特殊人群帮教等事项开展对策研究。及时收集整改群众反映的各类问题和需求,俯下身子“听民生”,静下心来“解难题”,推动新型城镇化网格法律服务工作长效运行。

  二是凝聚志愿服务团队。制定全市新型城镇化法律服务志愿者队伍建设实施办法,整合一支团结、协作、睿智、理性、担当的法律服务志愿团队,发展一支能长期参与新型城镇化法律服务的资深志愿者骨干团队。完善各级新型城镇化法律服务志愿组织体系,充分运用先进思想、先进理论武装团队,确保团队在法律服务中认识问题、调研问题、分析问题、解决问题。定期向法律服务志愿者传授法律新理论、新知识、新技能,提高新型城镇化法律服务志愿者运用法治思维和法治方式开展工作、沟通协调、科技应用、服务群众的能力。加强法律服务志愿者工作的规划、指导和协调,完善法律志愿服务管理和绩效评估机制,规范志愿服务流程,确保新型城镇化法律服务过程与法律服务目标的统一。指导法律服务志愿者在新型城镇化法律服务中不断思考、不断总结、不断提高,努力让人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

  三是凝聚基层一线团队。推进基层司法所阵地建设,实现区县司法局管理为主,乡镇(街道)人民政府管理为辅的管理机制,严格实行基层司法助理员编制单独管理,专编专用,出现空缺的,及时招录人员满编运行,严格实行扁平化管理,满足新型城镇化基层法律服务需求。延伸司法行政职能,有条件的村(社区)全部建立司法工作站,打牢以人民为中心的理念,实践一切为了人民的初心承诺,确保新型城镇化法律服务工作落地落实。在乡镇(街道)完善第三方调解中心,聘请专业人士担任特约调解员,建立会议制度、指派制度、责任追究制度、经费保障制度,健全调解工作流程,合力调处新型城镇化建设产生的矛盾纠纷。坚持破除“加码注水”假落实、“刻舟求剑”空落实、“蜻蜓点水”不落实的言行,把全市基层司法助理员、司法工作站人员、特约人民调解员全部培养成真抓实干的法律服务员,使之成为新型城镇化建设的一支重要法律服务力量。

  (四)突出“三项抓手”,提升新型城镇化法律服务效能

  一是突出机制建设抓手。建立覆盖市、区县、乡镇(街道)、村(社区)的公共法律服务体系,突出“互联网+公共法律服务”,实现实体平台、网络平台和热线平台同步建设,相互贯通,提升新型城镇化效能。认真履行对法律服务业的行政监管职责,指导律师协会、公证协会、基层法律服务协会建设,完善“两结合”管理机制,为新型城镇化提供及时性、一站式“套餐”服务。乡镇(街道)聘请1名律师、1名法律服务工作者为常年法律顾问,充分发挥法律顾问在新型城镇化中的积极作用,切实防范法律风险。完善律师行业各专门、专业委员会工作规划和人员组成,以专门委员会规范行业纪律,以专业委员会拓展业务水平,推进全市律师行业规范化发展。建立公证合理流动、均衡分布、健康发展机制,做好行政体制公证处转为事业体制公证处的后续工作,在过渡期内发挥现有公证员的作用,满足当地群众对公证服务的需求,确保机制不乱、业务不断、队伍不散。

  二是突出改革创新抓手。进一步完善律师制度改革工作,构建律师与法官、检察官、警官正常沟通平台,保障律师执业权力和合法权益。落实律师调解改革试点工作,深化律师参与化解代理新型城镇化涉法涉诉信访案件工作,保障涉法涉诉信访依法依规定进行。拓展司法辅助公证业务,加强公证机构与法院对接,在法院送达、取证、保全、执行环节提供公证法律服务,增强新型城镇化公证案件质量。全面贯彻国家司法鉴定体制改革和社会信用体系建设有关要求,着力强化鉴定机构和鉴定人的诚信意识、责任意识和服务意识,形成优胜劣汰的动态管理机制,提升司法鉴定在新型城镇化中的服务能力和执业水平。按照司法部、最高人民法院《关于开展法律援助值班工作的意见》《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》规定,进一步推进法律援助值班律师、刑事法律援助案件等改革创新工作,确保新型城镇化法律援助案件应援尽援、应援优援。

  三是突出教育管理抓手。组织法律服务机构深入学习贯彻十九大和习近平总书记系列重要讲话精神,教育全体法律服务工作者做到“上岗、上心、上手、上进、上档”,大力宣传法律服务机构先进典型、好人好事,弘扬正能量,着力锻造新型城镇化过硬法律服务队伍。按照新型城镇化要求对现有法律服务管理制度进行清理、修订和完善,坚持教育与震慑并重,深入开展“阳光问廉”教育,打造三苏好家风法律服务品牌,引导法律服务机构和人员把好用权“方向盘”、系好廉洁“安全带”。将市委市政府下达的新型城镇化法律服务任务细化分解,确定牵头领导、牵头部门和责任部门,围绕新型城镇化法律服务工作目标,召开推进会议,制定具体举措,落实责任人员。常态化开展“走基层”活动,坚决破除“中埂阻”现象,每季度开展新型城镇化法律服务目标任务完成情况督查,形成督查通报,督查结果作为年终考核重要依据,助推新型城镇化目标任务的圆满完成。

 

  作者:万超 陈俐冰 曹毅

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