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关于野生动物致害补偿制度探究

——以康定地区基本情况为例
来源:康定市人民检察院 作者:杨洪波 唐雪萍 发布时间:2022-06-20 10:18:05


摘要:党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局重要内容,对于这一“关系中华民族永续发展的根本大计”,我们采取了一系列根本性、开创性、长远性的措施,努力保护生态环境,促进人与自然和谐共生。在此过程中,一些野生动物频频“出山”,进村入城,大搞“破坏”,这既表明生态环境保护措施有力,也在一定程度上反映出部分种群过饱和与保护区承载力不足问题。这使得我们不得不考虑,在保护野生动物时人类所做的牺牲和退步,如何保护。笔者就如何构建相应的野生动物致害补偿制度,以弥补当地农户为此所做牺牲进行探讨。

关键词:致害情况 补偿措施 可行性探究  意见建议

 

近年来,随着生态环境逐步改善,野生动物繁殖增多,危害生产问题逐渐凸显。按照我国《野生动物保护法》的规定,因保护野生动物而受到损害的应得到补偿,但因相关法律法规及实施条例不完善,群众的利益并没有得到有效保护,群众反映非常强烈。为有效缓解野生动物保护和野生动物肇事矛盾,进一步完善生态补偿机制,构建野生动物致害补偿体系,促进人与自然和谐相处,笔者立足康定地区现状,就野生动物致害补偿情况进行探究,以期能引起全社会共同关注,推动解决生态保护和生活生产之间的矛盾。

一、基本情况

1.资源及农牧业生产现状

自然条件方面,康定市境内平均海拔4526米,最高海拔是蜀山之王贡嘎山,达7556米,最低海拔1390米,相对高差6166米。康定气候属大陆高原型和山地型气候,年平均气温7.1度,极端低温-14.7度,极端高温28.9度。市域内群峰叠屏,大渡河沿岸江河奔流,海螺沟雪山冰川、塔公荒野草甸、金汤河谷农田、木格措原始森林等自然形态密布其间,蕴藏着丰富的自然资源。野生物种方面,近几年来,我市大力实施造林绿化和野生动物保护,森林覆盖率逐年提高,生态环境明显改善,为各类野生动物繁衍提供了良好的栖息环境。据统计,我市野生动物有300余种,其中,国家一、二级保护动物大熊猫、云豹、白唇鹿、小熊猫等40余种,野猪、野猴等动物泛滥成灾,时常会有成群结队进村入户等情况发生。农牧业方面,农牧业是康定市的主要生产方式。折东地区农业生产以种植土豆、玉米为主,畜牧业以生猪养殖为主;折西地区农业生产以种植土豆、青稞为主,畜牧业以牦牛养殖为主以2020年为例,全市农作物总播面10.49万亩,新改建特色农业产业基地2.27万亩,各类粮食作物播面8.6万亩、产量2.13万吨;蔬菜播种面3万亩,产量6万吨;畜牧业牲畜存栏19.5万头,肉类总产量达0.5万吨,奶产量0.55万吨。

由此可见,康定地处高山峡谷地带,土地条件先天不足,地贫积小,草原生态脆弱,冬春缺草,本地农牧业生产一直处在较原始阶段,产量低下,广种薄收。受自然条件和地理位置约束,乡村振兴对农畜作物产量依赖性极高。且在以藏民族为主的康定,多数人信仰藏传佛教,禁止“杀生”,他们视动物、牲畜和自然生态为生命,崇尚自然,敬畏自然,这种信念逐渐演变为藏区保护动植物资源方面的习惯规则和生活习俗,如禁止打猎和伤害兽禽鱼虫、实行轮耕轮牧等,这就加剧了农牧业生产与野生动物保护之间的冲突,尽快出台系列野生动物致害补偿制度,并制定相应配套措施,已是燃眉之急。

2.致害情况

近年来,野生动物与人类活动空间重叠范围大,野生动物致害致损事件时有发生,黑熊野狼伤人伤畜、野猪野猴等野生动物损害农作物和其他财产现象日益突出,已经常态化。2021年5月,一则“甘孜州理塘县一村支书在巡山过程中遭野猪袭击身亡”的消息引发强烈反响,四川省甘孜州理塘县上木拉乡增德村45岁的党支部书记、村委会主任土登相巴,在开展森林草原防灭火巡山途中突遭野猪攻击,右腿、臀部3处受伤并大量失血,在不到6分钟时间内失去生命。而在康定,野生动物伤人伤畜情况也同样存在。较为严重的是新都桥、甲根坝、沙德等森林覆盖率较高乡镇,主要损害多为村民上山巡山、采挖野生菌时被黑熊袭击、村民放上山的牦牛被野狼攻击致死或者追击跌落悬崖摔死。2020年年初,康定市新都桥镇居里村巡山巡草员泽旺罗布在森林草原防灭火时期上山巡逻时,被黑熊攻击,反应灵敏侥幸逃过一劫,所幸仅被抓伤,伤情并不严重。而同村的另一位村民十几年前就没有如此幸运,被黑熊一掌拍在左肩上,造成锁骨断裂,至今无法开展重力劳动。

野生动物破坏农作物情况则更为严重,以野猪为例,春拱种、夏吃苗、秋抢果,近年来对农作物的危害迅速超过了霜冻、大风、冰雹、暴雨等自然灾害。康定折东、折西地区都存在不同程度的农作物被糟蹋的情况,主要损害土豆、玉米等作物。康定市折东片区金汤镇二郎村每年约有50亩土豆、玉米被野猪、野猴踩踏、啃食。“一到播种时期,地里的土豆还没发芽就被野猪啃食了,每年都会复种两三次”“更过分的是野猴,只要有一只进了地里,那片地就算完了,真是应了那句话,猴子掰玉米,掰一包扔一包”二郎村冉大娘说起野猪野猴,就忍不住抱怨道。折西片区沙德镇沙德村副乡长也表示,每年土豆种植季节,就会有野猪下山拱食,4、50亩刚栽种的土豆种一夜之间被啃食得干干净净,几番补种下来,光种子损失就上万元。新都桥镇居里村第一书记表示同样头痛,“最近正组织村民对被啃食的土地进行补种,这已经是今年第二次补种了,老百姓家里的存种已经用完,由于过了种植季节,好多地方都买不到种子”。

对于康定地区野生动物致害情况,不管是折东片区还是折西片区,老百姓意见较大,但苦于政策面制定缺失和野生动物保护要求,不管是行政主管部门还是老百姓自身,在解决办法上都显得束手无策。

3.处理情况

“我们会在田地周边设置铁丝网围栏,挂上废旧衣服和色彩鲜艳的塑料袋,或者放鞭炮、自制发声装备等进行恐吓驱赶,但这些只能吓唬野鸡飞鸟等,对野猪猴子根本不管用,有时也会点火熏烟,效果还好一点,但野猪很快就习惯了,根本护不住”。面对如此严重的破坏情况,村民自发研究了许多驱赶方式,但效果并不理想。“也有向村上、镇上报备过,特别是针对野猪泛滥的情况向市上相关单位汇报了,相关单位也派人来处理过,但因各种原因,野猪数量并没有得到有效控制。”二郎村支部书记如是说道。在无法有效防御或应对时十分疲惫的情况下,农民耕种意愿不断降低,乃至采取“弃种”来消极应对“猪灾”。现在二郎村的村民大多在玉米还未成熟时就连株砍回家饲养家畜了,山体周边的土地更是几乎“被迫撂荒”。当然也会有部分村民抱着朴素的想法,在房前屋后山林里设置陷阱进行捕猎。虽然近几年,越来越多的呼声要求将野猪从“三有”动物名录中删除,但未列入名录不等于可以随意猎捕和食用。就康定而言,2019年以来就有5人因危害野生动物犯罪受到刑事处罚,6只林麝、1只中华斑羚、1只岩羊、1只野猪被设置的捕猎陷阱所害,被猎捕的多数动物实际是替野猪“背了锅”。

4.补偿情况

《野生动物保护法》第十九条规定,因保护本法规定保护的野生动物,造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的,由当地人民政府给予补偿。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。但是我省至今尚未制定统一的补偿标准和具体发放办法,省级层面无统一的财政预算拨付,加之缺少第三方机构评估受损情况,面对野生动物致害问题严重和保障资金缺乏的两难境地,州市人民政府和林业主管部门一直处于等待和观望态度,无法建立从根本上解决问题的机制。

据了解,根据国家林草局印发的《关于开展野猪危害综合试点的通知》《关于增加防控野猪危害防控综合试点省区的通知》,四川省下发了关于开展野猪致害防控试点名单的通知,决定在绵阳市北川县、广元市青川县和朝天区以及巴中市通江县开展野猪致害防控试点,积极开展猎捕调控、主动预防、肇事补偿等工作,但康定市乃至甘孜州都未在试点地区名单之列,此项工作进展缓慢。但在具体操作层面,由于野生动物伤人案件发生较少,也是直接关乎人民群众生命安全的事件,康定地区的处理方式是纳入特殊情况民政救助体系,在医疗、困难补助方面给与相应补偿,但这种补偿也并没有统一标准和文件支撑,实施过程中随机性较大,补偿额度也较小。

二、野生动物致害补偿措施可行性探究

针对野生动物致害现象,国家林草局已在河北、山西、四川等地启动防控野猪等野生动物危害综合试点,调查评估野生动物生境容量,科学规范推动猎捕调控活动,探讨设置隔离设施、引进天敌、监测预警等主动预防措施。各省市也相继探索各种防控措施,如山西省推出野生动物致害补偿保险,该险种模式为政府投保、保险理赔、群众获益,对承保区域内因野生动物伤害造成的人身伤亡或财产损失,按照保险合同约定进行救助补偿;湘西自治州人民政府也研究制定了野生动物伤人和损害农作物赔偿或保险制度,按照1人1年1元的标准,保费资金纳入了当年财政预算,由州、县财政各承担50%纳入保费。并按照社会救助政策,及时将符合收入、财产条件的因野生动物损害造成家庭成员重病、重残导致生活困难的家庭纳入最低生活保障。甘孜州也在积极探索野生动物致害补偿机制,雅江县于2019年启动了野生动物肇事保险,县林草局投保20万元,全县共9个乡镇、30个村、1683人、610头家畜参与投保,开启了全州野生动物肇事商业保险补偿新路径。无独有偶,丹巴县成立了以县委政府主要领导为组长的野生动物致害处置试点工作领导小组,开展降低野生动物致害处置专项工作,制发了《关于有效降低野生动物危害的四条意见》,财政每年统筹100万元建立野生动物危害补偿专项资金,用于陆生野生动物人身伤害补偿、农牧民投保政府补贴、防范野生动物损害基础设施建设、计划猎捕工作经费等。

诸多案例表明从中央到基层、从政府到社会组织都非常关注野生动物致害的情况并且采取了系列有效措施进行预防和治理,并从“人”的角度出发,给与相应的补偿,大大缓解了人地矛盾、人猪矛盾,这给我们很大的启示。

三、对康定地区生态野生动物致害补偿制度的意见建议

当前康定地区野生动物致害补偿工作进展缓慢主要原因是缺乏制度和资金保障。对此,笔者建议:

一是科学调控动物种群数量分布。加强野生动物活动情况监测,对种群数量和环境容量进行科学评估,及时开展科学调控。依法依规制定地方化管理条例,明确猎捕、转移等具体操作规范。对于局地种群数量较多,且适宜迁移的野生保护动物,可适当迁地保护。在部分野生动物活动较为频繁的自然保护区核心区,可试点生态搬迁。还可引入商业化运作生物控制手段,调控种群数量,平衡生态系统。

二是持续引导周边农户产业转型。利用依山傍水独特优势,适度发展生态旅游业,因地制宜探索发展特色产业模式。在土地利用方面,坚持宜林则林、宜草则草、宜荒则荒,在经常发生野生动物损害庄稼的地方,改变生产模式和种植种类,尽量改种不易被野生动物损害的作物。如在靠近山体的周边土地上从事幼林抚育和退化林修复产业、中藏药产业等,通过转变传统产业模式,在土地利用和农民增收两方面实现双赢。规范探索野生动物家畜化、宠物化,参与野生动物观赏旅游、书画摄影、研学探险等项目,进一步挖掘白腹锦鸡、豪猪等潜在“网红”物种,复制大熊猫案例,实现野生动物保护与发展双赢。

三是尽快制定野生动物致害补偿制度。建议根据《宪法》《民族区域自治法》的规定,充分行使民族自治地方自治机关的自治权,制定单行条例规范野生动物致害补偿制度和实施细则明确野生动物致害补偿认定及操作规范,并将野生动物损害补偿纳入纳入惠农资金管理。

四是推行野生动物致害保险。建议将野生动物致害保险纳入乡村振兴战略,由林业部门牵头,农业农村、乡村振兴、保险等相关部门单位配合,对各地野生动物特别是野猪危害农作物情况进行全面调研,制定野生动物致害保险实施方案,明确投保范围、理赔标准、认定程序、定损原则、兑付方式,全力保障群众利益和种粮积极性。在投保方式上建立政府和个人双重保费缴纳机制,可充分运用单位帮扶、结对帮扶等方式,降低村民自费金额,增加总体保费金额,提高理赔能力。在操作标准上,建议由财政、农业、林业和保险部门共同研究出台野生动物致害保险操作细则,明确野生动物痕迹鉴定依据、农作物损失界定标准、现场勘损定损人员资质要求等事项,解决基层具体操作难题。

五是探索森林碳汇等生态补偿方式开展野生动物致害救助。充分利用好林业资源,抢抓我国启动碳汇交易市场有利时机,积极包装策划森林碳汇项目,增加森林碳汇收入。在破坏生态环境和资源保护领域违法犯罪案件中探索开展动物资源替代性保护资金、生态修复碳汇补偿机制,将罚没款项和碳汇补偿金纳入野生动物致害救助基金库,用于野生动物致害救助,构筑野生动物致害救助长效机制。

六是汇聚社会力量充实专项基金库。设置野生动物致害补偿专项资金,积极引导机关单位、人民团体、社会组织和公民自觉加入野生动物保护行列,通过打造野生动物保护月活动、设计系列周边产品、出租出售特色野生动植物形象标识等手段,号召社会组织、慈善基金会、个人捐款捐物,充实专项基金,增强社会救助力量。

结语:良好的生态环境是最公平的公共产品,最普惠的民生福祉。从单纯的野生动物保护到生物多样性保护,再到人和自然和谐相处,其观念从强势的人类中心主义观过渡到了弱势的人类中心主义观,再到非人类中心主义观,形成人与自然和谐共生的现代化建设新格局。我们分不清到底是谁侵害了谁的权益,但建立野生动物致害补偿制度,给与野生动物致害人民群众获得应有的补偿,既是以人民为中心的政治立场,也是践行生态文明思想的行动自觉,因为我相信,人不负青山,青山定不负人。(杨洪波  唐雪萍


责任编辑:刘华

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